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浅谈人大如何行使质询权及提出质询案

[日期:2013-04-16] 来源:  作者:人大办—张勇 [字体: ]

主讲人:张 

201348日)

 

2010年全国人代会期间,吴邦国委员长在全国人大常委会工作报告中指出,要从三个方面推进监督工作力度,其中之一是依法开展专题询问和质询,选择代表普遍关心的问题听取国务院有关部门专题汇报,请国务院有关部门主要负责人到会听取意见、回答询问、答复问题。依法开展专题询问和质询加强监督首次在人大常委会工作报告中提出。

一、什么是人大质询

人大质询,是地方各级人大代表或人大常委会组成人员,按照法律规定的程序,对本级国家行政机关、司法机关提出质问的议事原案。

质询权具体指人大代表依照有关法律规定,有对本级人民政府及其所属工作部门,本级人民法院、人民检察院提出质询并要求必须予以答复的权利。是宪法和法律赋予人大的一项基本权利,是人大对行政权、审判权和检察权的重要监督方式。

二、质询案的提出

质询案指人民代表或人民代表大会常务委员会组成人员在人民代表大会或常务委员会会议期间对国家行政机关、审判机关、检察机关提出质问并要求答复的一种书面文件。根据《组织法》规定,质询案的提出有两种方式:

(一)向地方各级人民代表大会提出:根据《组织法》第28条规定,提出质询案有以下要求:①质询案提出时间:地方各级人民代表大会举行会议时。②质询案的形式:必须采取书面形式,写明质询对象,质询的问题和质询的内容,不符合以上三点要求的质询案不能成立,主席团不能交有关机关答复。③质询的主体:地方各级人大代表10名以上联名。④质询的对象:“一府两院”,即本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。⑤质询的程序:质询案由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上书面或者口头答复。但主席团只能决定答复的形式,不能决定不交受质询机关答复。主席团决定由受质询机关在主席团或者专门委员会会议上答复的,提出质询案的代表有权列席会议,发表意见。发表意见就是针对受质询机关的答复,代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见。⑥质询案答复的形式:受质询机关口头答复或书面答复。由受质询机关口头答复的,受质询机关的负责人应当到会答复;质询案以书面形式答复的,受质询机关负责人应当在答复意见上签署,以示答复意见确实代表受质询机关的意见和对人民代表大会的尊重。质询案以书面答复的,主席团应当将答复意见印发会议或者只印发提出质询案的代表。质询案在专门委员会会议上答复的,有关专门委员会一般应当将答复情况向主席团报告,主席团认为必要时,可以将答复情况报告印发会议。⑦质询的效果:《代表法》第14条规定,“质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。”

(二)向县级以上地方各级人民大常务委员会提出:根据《组织法》第47条规定,提出质询案有以下要求:①质询案提出时间:在常委会会议期间提出。②质询案的形式:采用书面形式提出,不能口头提出,要写明质询的对象、质询的问题和质询的内容。③质询的主体:省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名;县级人大常委会组成人员3人以上联名。④质询的对象:“一府两院”,即本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。⑤质询的程序:质询案由常委会主任会议决定处理,但主任会议只能决定受询机关答复质询案的时间、地点和方式,不能决定受质询机关不作答复。主任会议可以决定受质询机关在常委会全体会议上作出答复,也可以决定受质询机关在有关专门委员会会议上作出答复。⑥质询案答复形式:由主任会议决定受质询机关口头答复或者书面答复。口头答复应由受质询机关的负责人到会。书面答复应由受质询机关的负责人签署,由主任会议印发会议或者印发提出质询案的常务委员会组成人员。

三、提出质询案的程序及要求

质询案的提出和答复必须按法律要求和法定程序进行。程序主要包括提起、答复、处理三个阶段。

一是时间要求。质询案必须在本级人代会或常委会会议期间,根据大代会或常委会会议决定的截止时间内提出。人大及其常委会闭会期间不能提出质询案。因为人大及常委会只有开会才能行使职权,也只有开会,代表及其常委会才能一起讨论提出质询案,被质询机关才能作出答复。

二是联名要求。《地方组织法》第二十八条、第四十七条规定,地方各级人民代表大会举行会议的时候,代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案;在常务委员会会议期间,设区的市以上人大常务委员会组成人员五人以上联名、县级人大常委会组成人员三人以上联名,可以向人大常务委员会书面提出对本级“一府两院”的质询案。人大代表或常委会组成人员个人不能单独提出质询,必须符合法定人数。

三是对象要求。根据地方组织法规定,在人民代表大会期间,质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院;在本级人大常委会会议期间为本级人民政府、人民法院、人民检察院;乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。

四是质询要求。质询案必须写明质询对象。即写明质询是针对政府或者政府哪个部门、法院或检察院提出,否则就无法确定应由谁负责答复;必须写明质询的问题。即必须写明质询什么事情。没有明确的问题,被质询机关就无法答复。必须写明质询的内容。即必须写明质询的理由和情况,但也必须是被质询对象职权范围之内,具有法律和政策、事实依据。

四、质询及人大质询的历史沿革

法治社会的质询制度起源于英国。1869年下院工作通告首次开辟题为“Questions”即“质询”的新栏目,刊登议员的书面质询意见,要求相关人员读后及时答复,开创了质询的先河。该制度一经确立,即因其极强的监督作用而得到英国民众的广泛支持。

此后,美国、法国相继建立了比较健全的质询制度。时至今日,世界各国大多在宪法中明文规定建立质询制度。从各国议会行使质询权的实践来看,质询权在整个监督体系中的地位日渐提升,已成为议会行使监督权的一项重要权力。

我国质询制度的前身为质问制度,始于1954年宪法第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。”当时的“质问”比“质询”更为严厉,质问对象是“一府”。“文革”期间,质问制度被取消。1978年宪法将“质问”改为“质询”。1982年宪法进一步完善了质询制度,授权全国人大及其常委会对“一府两院”行使质询权,受质询的机关必须负责答复。

随后出台的全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则及全国人大的立法解释等一系列法律不仅对质询制度的立案标准、立案程序,以及立案后的处理都作了较为明确的规定,而且补充扩大了质询范围。规定在全国人代会期间,一个代表团或30名以上代表联名,或在全国人大常委会会议期间,10名以上常委联名,可以书面向国务院及各所属部门、最高人民法院、最高人民检察院提出质询案,质询制度趋于完善。

五、人大质询制度运行的现状和原因

质询写入宪法和法律文本已经有三十余年的历史,如果把1954年宪法规定的“质问”也算在内,那么该制度在中国的宪法和法律中就有长达五十多年的历史。但就全国人大和地方各级人大落实质询制度的情况而言,则不容乐观。无论是全国人代会还是全国人大常委会会议,严格地讲,历史上从未有过质询案。2010年全国人大常委会工作报告中表示,全国人大常委会将依法开展专题询问和质询,两年多过去了,全国人大层面的质询案未见启动,仍然无声无息,处于待机状态;地方人大代表大会和常委会行使质询权也为数不多,有资料显示,1986年以来,80%的人大没有发生一起质询案,就全国而言,一年质询案不过二十几起,这与我国千万多个各级人大机构、50万名人大代表数量相比,是极不协调的,而《人民代表报》的一项问卷调查显示,约83.1%的代表从没行使过质询权。

是不是当今社会的发展已经进入花好月圆的“乌托邦”时代,无事需质、无问可询?事实并非如此:面对几近癫狂的楼市、高不可攀的房价,民众束手无策,而这毫无疑问是人民群众最关心、最关注、最期盼解决的重点、热点、难点和焦点问题之一;面对被查处的腐败官员人数和案值的上升,亡羊补牢之时更需反思如何防患于未然、加大监督的力度;面对许多重大公共事件,往往都是政府部门上级纠下级的自我“调节”,都很难看到人大质询的身影,人大监督乏力已成为不争的事实。因此,人大及其常委会应清醒认识自身肩负的职责,紧扣经济社会发展中出现的热点、难点问题,勇于依法行使质询权,促成解决问题的长效机制的建立。

质询制度存在已久与其运用较少的不协调,客观社会现实的某些不尽人意与人大质询监督的基本失语、缺位的不和谐,折射出质询进程推进难的几个原因。

硬件环节限制质询的实施。一是人代会的议程决定了质询案难以实现。在我国,全国和地方各级人代会的议程都是相对固定的,限定了开会的时间、地点和每日的议程,在人代会期间增加质询,就可能打乱正常的会议议程,从而无法在预期内完成预定的任务。二是主席团议事规则的缺失使得质询案难以产生。根据全国人民代表大会组织法和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》的规定,在全国人代会期间,主席团负责主持全国人民代表大会会议,这意味着主席团具有将质询案列入大会议程的权力,但采取何种方式、如何决定质询案的提出,相关法律并没有明确规定,导致了质询案在提交主席团时,有时难以成为具有法律效力的质询,个别地方人大甚至发生过主席团力劝人大代表放弃质询的现象。三是质询案立案条件过高制约了质询的产生。宪法、有关法律和立法解释都规定了质询案立案的四个主要法定条件:一是质询案提起的时间只能是大会期间或常委会会议期间,闭会期间不能提起。二是提起质询案的人数。在全国人代会上提出质询案需要一个代表团或30名以上的代表,在全国人大常委会期间须有10名以上常委提起;地方各级人民代表大会代表提起质询案须10人以上,地方人大常委会的常委提起质询须5人或3人以上联名。三是质询案的形式仅为书面形式,法律没有规定口头质询的形式。四是质询案是否立案的决定权归主席团。时间的特定性,人数的法定性,形式的单一性,决定权的唯一性,必然会导致质询的曲高和寡和罕见。

软件环节阻碍质询的实施。一是代表履职保障机制不完善。现阶段人大代表执行代表职务的保障机制尚未完全落实到位,个别政府部门领导人大意识不强,当代表履职与本职工作发生冲突时,代表工作往往让位于本职工作,走访、调研受限,加之精力、经费所限,影响了质询的提出。二是现行法律对答复质询的时限没有明确规定。答复时间的不确定性使一些质询案因种种原因而拖延,削弱了人大质询的法律意义。三是现行法律对被质询机关答复的法律后果未作出规定。宪法和有关法律规定受质询的机关必须负责答复代表的质询,但对答复的法律后果没有作出明文规定,从而降低了质询的法律效力。

客观因素制约质询的实施。一是宣传力度不够。各级人大机关对现有法律中关于质询案的规定宣传得不深不透,导致部分代表对质询案的概念、意义不甚了解,运作程序不是很熟悉。二是履职意识不强。由于现阶段各级人大代表中,政府机关或部门的负责人占有很大比例,集质询方和可能被质询方身份于一身的他们开展“自我批评”的意识不强,不愿也不希望他人提出质询案。来自基层一线的人大代表,有些问题看在眼里,想行使质询权,可面对质询案立案的“高门槛”只能止步不前,致使其开展“批评”意识不强。三是代表构成比例不合理。据中共中央党校教授王贵秀的统计,全国人大代表中有近70%“是来自行政和企事业单位的领导”,过高的官员比例形成了人大代表提出质询案的瓶颈。从地方人大以往的质询历史来看,提出质询案的往往是不在行政机构任职的代表,这在一定意义上也证明了在现有的体制下:在全国人大,多数由地方官员组成的人大代表实施对国务院和各部委的质询,“下级”对“上级”质询难;在地方人大,由基层一线的人大代表实施对当地政府和各委办局的质询,“小草帽”对“大盖帽”质询更难。

主观因素弱化质询的实施。一是行使质询权的认识不到位。个别人大代表在思想观念上存在误区,把履职理解为“拍拍手、举举手”的工作方式,对代表的权力和责任没有高度重视。二是部分人大代表知情知政渠道少。信息渠道的不通畅,导致人大代表难以提出质询案。三是人大代表受自身利益因素的影响,不愿、不敢行使质询权。质询是刚性监督手段,必须直接面对有关单位及其领导,而受质询的部门大多掌握着人、财、物等实权,个别人大代表怕质询后影响个人的升迁等而主动放弃。

六、提出质询案需注意的事项

人大代表提出质询案,必须符合法定程序。宪法第七十三条和有关法律对质询案的提出及其处理程序作出了规定,为代表行使质询权提供了法律依据。根据代表法第十四条、地方组织法第二十八条的规定,人大代表提出质询案应符合以下条件:

(1)质询案必须是在本级人民代表大会会议举行期间提出。

(2)质询案的提出必须符合法律规定的联名人数。即30名以上全国人大代表联名可以提出质询案,地方各级人大代表10名以上联名可以提出质询案。

(3)质询案必须书面提出,并写明质询的对象、质询的问题和内容。质询的对象,只能是法律规定的单位,不能是单位里的某个人。各级人大代表可以质询的对象是不同的。全国人大代表质询的对象是国务院和国务院各部门、最高人民法院、最高人民检察院。县级以上各级人大代表质询的对象是本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院。乡、民族乡、镇人大代表质询的对象是本级人民政府。

(4)根据全国人大议事规则第四十四条和地方组织法第二十八条的规定,质询案的处理程序是:质询案提出后,由主席团决定交受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。在主席团会议或者专门委员会会议上答复的,提质询案的代表团团长或者代表有权列席会议,发表意见。决定口头答复的,受质询机关的负责人应当到会答复。决定书面答复的,受质询机关的负责人应当签署,由主席团决定印发会议。

(5)提出质询案的代表半数以上对答案不满意的,可以提出要求,经主席团决定,由受质询机关再作答复。

①质询与询问的区别

人大代表依法提出质询案,正确行使质询权,还应区分质询与询问的区别。按照法律有关规定,询问和质询的主要区别有以下五点:

一是询问的功能主要是获取情况,同时也有批评的功能,质询主要是批评,同时也有获取情况的功能,两者的侧重是有所不同的,但都是人大行使监督权的方式之一。

二是询问没有严格的程序,一般是随问随答,质询有一套严格的程序,必须依照规定的程序进行。

三是询问的范围仅限于正在审议的议案和报告,不在此范围内的,不能提出询问。质询的范围要广一些,凡属于被质询机关的职权范围,都可以提出质询。

四是代表个人可以提出询问,质询则必须符合法律规定的联名人数才能提出。

五是询问可以口头提出,也可以书面提出,质询必须书面提出。

质询是人大行使监督权的一种有力的形式。人大代表既要严肃认真地行使,加强对行政、审判、检察机关的监督,也要注意慎重使用,不宜把工作中的一般失误,或工作上的一般问题以质询案形式提出;更不能因为对某些情况不甚清楚,就以质询案的形式要求有关部门来说明情况,回答问题。

②质询案与议案的区别

一、质询案不属于议案。议案是指要求人大及其常委会会议审议并作出决定的建议。向人大及其常委会提出的议案主要有法规案、决定案、决议案、人事任免案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、组织特定问题调查委员会等。质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问,要求被质询机关作出澄清解释的一种活动。质询案不是议案,因为它不是要求人大讨论并作出决定的建议。

二、主任会议对质询案和议案的决定权和提请权不同。地方组织法第46条规定,议案“由主任会议决定是否提请常务委员会会议审议”,即主任会议可以决定列入常委会会议议程,也可以决定不列入常委会会议议程。质询案由常委会主任会议决定处理,但主任会议只能决定受质询机关答复质询案的时间、地点和方式,不能决定受质询机关不作答复。质询案的提出权是常委会组成人员的权利,而主任会议的决定权不是作不作决定,而是决定的内容。主任会议的提请权是指可以将质询案提交常委会会议,也可以不提交常委会会议,与决定权是两个概念。

三、质询案与议案的处理程序不同。提出质询案属于代表的个人行为,不是人大或常委会的集体行为。提出质询案的目的,是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评,以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。只要提出质询案的常委会组成人员对受质询机关的答复满意,质询就宣告结束;如果不满意,可以再次要求答复,也可以采取其他行动,如提出罢免案或组织特定问题调查委员会进行调查等。而常委会会议针对议案作出的决定,具有法律效力,有关机关和个人必须按决定的要求去落实、办理。

③质询针对的几类重大事项

第一类是有关国家机关违反宪法和法律、法规,违反国家重大方针、政策的事项。宪法是国家的根本大法,是一切国家机关最根本的行为准则。法律、法规在不同的领域规范和调整着各类社会主体的活动,是必须遵守和执行的强制性规范。国家重大的方针、政策也在法律之外起到调整社会关系的作用。因此,人民政府、人民法院和人民检察院应当以宪法和法律、法规为行为准绳,遵守国家方针、政策,做到依法行政,公正司法。人大代表及人大常委会组成人员对有关国家机关违反宪法和法律、法规,违反国家重大方针、政策的事项提出质询,是人大及其常委会维护法制统一,保障法律、法规及国家政策得到有效执行的重要手段。

第二类是有关国家机关违反上级或本级人大及其常委会决议、决定的事项。各级人大及其常委会是国家权力机关,人大及其常委会作出的决议、决定都是关于本行政区域内经济和社会发展的重大事项或者人民群众普遍关注的事项,集中表达了人民利益和意志,在本行政区域具有约束力。因此,人民政府、人民法院和人民检察院应当自觉遵守。人大代表及人大常委会组成人员对有关国家机关违反上级或本级人大及其常委会决议、决定的事项提出质询,是本地区重大方针政策得到贯彻落实的保障。

第三类是行政、审判、检察工作中的重大失误问题。行政权、审判权和检察权是宪法和法律分别赋予人民政府、人民法院和人民检察院的职权。人民政府、人民法院和人民检察院由同级人民代表大会产生,对同级人民代表大会负责,受同级人民代表大会监督。人大及其常委会要监督“一府两院”在宪法和法律的框架下行使行政权、审判权和检察权,做到依法行政、公正司法。人大代表及人大常委会组成人员对“一府两院”行政、审判、检察工作中的重大失误问题提出质询,是促进人民政府、人民法院和人民检察院正确行使权力,维护社会正义和公平,全心全意为人民服务的保障。

第四类是国家机关工作人员失职、渎职、徇私枉法问题。县级以上人民代表大会选举和人大常委会任命本级国家机关工作人员并对其进行监督,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。国家机关工作人员失职、渎职、徇私枉法严重妨害了国家机关正常行使职权,影响了国家机关的威信。人大代表及人大常委会组成人员对国家机关工作人员失职、渎职、徇私枉法问题提出质询,代表了人民群众的正义要求,是保障国家机关正常运转,有效履职的重要手段。

第五类是人民群众普遍关心、反映强烈的重大问题。人民代表大会是国家权力机关,代表人民根本利益。人大代表及人大常委会组成人员对人民群众普遍关心、反映强烈的重大问题提出质询,如针对社会普遍比较关注的“三农”问题、社会保障问题、安全生产问题、环境保护问题、校园安全问题、高房价问题、看病难问题等提出质询,体现了人大监督工作对社情民意的重视,体现了国家权力机关对人民负责的民主原则,体现了国家一切权力属于人民的宪政精神。

在实践中,人大代表和人大常委会组成人员提出质询案必须写明质询的问题。一般来讲,一个质询案应当只提出一个问题,如果有多个问题需要质询,可以分别提出几个质询案。这样,一方面可以合理分配质询时间,保证常委会组成人员平等享有质询权,另一方面也可以使受质询机关针对各个不同问题分别作出明确答复,避免出现避重就轻有选择性地进行答复,以提高质询的效果。总之,为了更好地行使质询权,必须要明确什么时候可以启动人大质询,如果属于质询主体个人利益的事项、已经进入诉讼程序的具体案件,国家机关工作人员私人生活而不是与其执行职务相关的事项,都不适宜提出质询案。

七、质询案的答复及对质询案答复不满意的处理

①质询案的答复。监督法第三十六条规定:“质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关答复。”“委员长会议或者主任会议可以决定由受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。在专门委员会会议上答复的,提质询案的常务委员会组成人员有权列席会议,发表意见。委员长会议或者主任会议认为必要时,可以将答复质询案的情况报告印发会议。”第三十八条规定:“质询案以口头答复的,由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的,由受质询机关的负责人签署。”根据上述规定,质询案的答复包括以下三个步骤:

第一,由委员长会议或者主任会议决定交受质询机关答复。委员长会议或者主任会议决定的内容包括以下三项:(1)答复的形式,即是口头答复还是书面答复。(2)答复的场所,即决定口头答复的,应明确在常委会会议上答复,还是在有关的专门委员会会议上答复。(3)答复的时间,即是在常委会会议期间答复,还是闭会期间答复,以及具体的答复日期。质询案通常应当在本次常委会会议期间答复,如因提出质询的问题比较复杂,确实无法在本次常委会会议期间答复的,经委员长会议或者主任会议决定,并征求提质询案的常委会组成人员的意见也可以在闭会期间提出书面答复或者在有关的专门委员会会议上答复。

第二,受质询机关按照委员长会议或者主任会议决定作出答复。要求口头答复的,必选由受质询机关的负责人到会答复。书面答复的,应当由受质询机关的负责人签署。这里的“负责人”,包括受质询机关的正职领导人和副职领导人,不包括其下属机构的领导人。在专门委员会会议上口头答复的,提出质询案的常委会组成人员有权列席会议,发表意见。这里的“发表意见”,通常应针对受质询机关的答复中不清楚的问题,提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见,一般不宜提出质询案没有涉及的新问题要求答复。如果提出新的问题,实际是提出新的质询,应当依法提出新的质询案。

第三,质询案答复后,委员长会议或者主任会议认为必要时,将答复质询案的情况报告印发常委会会议。答复质询案的情况报告,通常由常委会工作机构或者有关专门委员会工作机构负责起草。

②对质询案答复不满意的处理。对质询的答复不满意如何处理,各国做法不尽一样。在英国,议员对质询答复不满意时,可以提出补充质询。在法国,议员对质询答复不满意,可以进一步提出质问。质问比质询更严厉。政府对质问有1个月时间准备。政府答辩后,议会进行广泛辩论,并把辩论结果以动议方式列入议事日程进行表决。

根据有关法律规定和各方面意见,总结实践经验,监督法第三十七条规定:”提质询案的常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。”从实践情况看,常委会组成人员对受质询机关的答复不满意,一般有三种情况:第一种是受质询机关没有针对所质询的问题或者没有完全针对所质询的问题答复,或者没有向常委会组成人员提供全部实际情况。第二种是受质询机关在答复质询时不够谦恭,或者不接受常委会组成人员的批评。第三种是常委会组成人员对受质询机关的某项工作有不同意见,受质询机关认为自己的做法正确,不准备改变(比如,各方面意见有分歧,常委会组成人员的意见并不正确或者不属于多数意见),或者无法改变(比如,有些做法虽有错误,但已经无法改变,或者不属于受质询机关职权范围)。属于第一种情况的,常委会组成人员可以要求进一步答复。再作答复仍不满意的,常委会组成人员可以依法采取其他行动。属于第二种、第三种情况的,不管受质询机关如何答复,常委会组成人员都不可能满意。在这种情况下,常委会组成人员如果认为必要,可以依法采取其他行动,包括可以向常委会提出要求有关机关就所质询的事项作专项工作报告的建议或者要求组织执法检查的建议,等等。

八、如何强化人大质询的作用

质询带有一种问责的性质,是一种刚性的监督手段,假如人大代表和常委会善用和多用质询权,比起通过议案或建议来“恳求”政府解决某些影响大的问题,或许更主动,更有效。所以,应该强化人大的质询作用,为人大履行质询权创造条件。为此,需要做好以下几方面的事情。

首先,还是解决一个认识和观念问题。一方面,人大代表要敢于去监督,把质询当作自己应尽的代表职责去看待;另一方面,各级官员也要提高法律意识,自觉接受和配合人大及其常委会的质询监督。

其次,要建立和完善相关的质询制度。质询权不能被推行,制度缺陷是关键。应该在人大常委会议事规则里,对质询主体、质询时间、质询对象、内容及质询操作程序作出更详尽的规定,从技术上完善相关质询制度。还可考虑尝试建立小质询制度,推动常态化质询,例如每月举行一次质询等。

第三,人大代表和常委会组成人员,要提高履职的能力,广泛了解社情民意,为行使质询权奠定基础。人大监督的目的在于确保法律得到正确的实施,政府的权力得到正确的行使,以及公民的合法权益得到尊重和维护,而目前人大监督作用与人们的期望甚远。因此,必须改善人大权力运用的方式,强化包括质询在内的各种监督手段。在公民权利提升的情况下,人大质询政府应该成为监督的一种常态。

作为人大代表怎样才能充分发挥质询权应有的作用?首先,要提高认识,增强代表意识、职责意识、人民意识、作为意识;其次,要提高代表素质。要组织代表认真学习法律法规,及时研究“一府两院”工作中出现的新情况、新问题,加强调查研究,着眼本地实际,及时提出针对性强、有价值的质询案;三是要加强对代表的监督。一方面要在有关法律法规中进一步明确监督代表的规定,具体规定监督代表的形式、手段、程序等,从根本上解决由谁监督、如何监督的问题;另一方面要建立代表职务问责机制,给代表的不作为“亮红灯”,使代表真正履行好自己的职责,做到该质询时就质询。

 

 

 

人大质询案例

 

1.198089月间召开的五届全国人大三次会议上,170多名北京团代表就宝钢工程分别向冶金部提出质询,这是全国人大历史上第一起质询案,史称“共和国质询第一案”。

2.19895月中旬召开的湖南省人代会上,人大代表就清理整顿公司的问题向省政府提出质询案,湖南省政府清理整顿公司领导小组组长、副省长杨汇泉在回答代表质询时,对涉及省政府负责人子女、亲戚在公司任职等相关情况支支吾吾。代表们对他的态度很不满意,随即提出了罢免案并获通过。这是人大发展史上首例由代表联名提出并获通过的罢免案。

3.19995月,海南省人大在评议省公安厅工作时,就省公安厅在办理海南3个单位两批共55辆军车改挂地方牌证,以及1995年为12名外地女子办理来往港澳通行证过程中的问题和疑点,向公安厅提出质询。省公安厅对此作出书面检查,不积极配合的经侦处处长卢东熙被停职检查。

4.2003年2月20,汉滨区十五届人大一次会议收到刘遵熬等11名代表联名提出的质询案,质询对象为区人民检察院。质询案写道,20005月,五里镇刘营村村委会换届选举结束,上届村班子迟迟不移交村里财务帐目,使新班子无法开展工作。70多名村民联名上书汉滨区人民检察院,请求对本村财务进行清理,检察院虽然派员清理,但两年多时间,仍迟迟没有结论。这件质询案是汉滨区人民代表大会近13年来的第一件质询案。大会主席团审查后作出决定,由受质询的区人民检察院负责人作出答复。

担任代检察长刚60天的李德才收到质询案的当天下午,立即和院其他领导进行研究,找来当时经办此案的同志了解情况。李代检察长到人代会上答复代表:“这件案子我们要给群众和人大代表一个清楚的交待。”

35,汉滨区人民检察院组成由反贪局副局长孙启斌为组长的3人专案组,对刘宝平涉嫌挪用公款罪进行立案侦查。经查,犯罪嫌疑人刘宝平在担任刘营村党支部副书记、村委会副主任主持村委会工作期间,利用职务之便挪用公款事实成立。625检察院将其依法刑事拘留,并追回赃款3万元。汉滨区人民检察院还向区人大常委会代表联络工作委员会报送了《关于对刘遵熬等人大代表质询案的调查报告》。

此案说明,只要人大代表、常委会组成人员真敢提质询案,受质询单位及其领导人真把质询案当回事,质询权这一人大的刚性监督手段是会有结果的。

 

 

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