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地方人大常委会发展历程中重大事件点评(之四)

[日期:2012-04-18] 来源:人民网-中国人大新闻网  作者:程湘清 [字体: ]
 事件回放:

  在1998年全国人大预算工作委员会成立之前,1995年5月深圳市二届人大一次会议就成立了深圳市人大常委会计划预算审查工作委员会。其主要职能包括:负责初审提请代表大会审议的市国民经济和社会发展年度、中期及长期规划草案、财政预算草案,负责初审提请常委会审议的财政决算草案、有关计划和预算方案草案的报告以及有关审计报告,负责初审提请常委会审议的有关预算外资金的收支情况、市政府投资重点工程建设情况和市国有资产收益预、决算等项报告,督促办理有关的方案,提出初审意见。工作委员会的组成遵循专业化的原则,由财政、经济、金融、审计、工程等领域对财经熟悉的人员和来自企业的代表组成。此外,还聘请了顾问协助工作,围绕经济建设中的难点和热点问题,为决策提供参考。1997年,深圳市人大预算工委对全市政府投资项目进行了为期5个月的检查,发现政府投资项目普遍存在着投资超预算现象,其原因就是项目的前期准备不足。为此,市人大常委会专门作出《关于加强政府投资项目建设管理的决定》,要求市政府切实加强项目前期准备工作,在未完成可行性研究、初步设计和编制概算的情况下,不得列入政府投资项目计划,从而有效地控制了投资风险和损失,体现了人大监督从程序性走向实质性的转变。2000年,深圳市三届人大一次会议又将工作委员会改为专门委员会,进一步强化了机构建设,专委会在代表大会和常委会的领导下,工作有了更加充分的法律依据,更具权威性,进一步提高了监督工作的力度和实效。

  程湘清点评:

  从上个世纪七十年代末、八十年代初开始,全国和地方各级人大及其常委会就按照宪法和地方组织法的有关规定开展计划和预算监督。计划和预算工作专门性、技术性很强,在有限的会期内,对“内行说不清、外行看不懂”的计划和预算进行全面有效的审查,确实有很大难度。如何使计划、预算监督真正到位而不至于流于形式?多年来各级人大一直在进行探索,并逐步完善这项监督制度。

  1989年3月28日,彭冲副委员长受常委会委托向七届全国人大二次会议所作的常委会工作报告中,对人大监督作了四条规定,其中两条涉及计划预算监督。一是规定:审查和批准国民经济和社会发展计划执行情况的报告,审查国家的预算和预算执行情况的报告,是人民代表大会对政府工作监督的重要内容,这些报告过去往往是临会发给代表,今后应提前把报告草案送交代表。计划和预算一经人民代表大会批准,政府必须遵照执行。执行计划和预算是政府的职能。二是规定每年第三季度,由国务院向人大常委会分别作关于计划、预算执行情况的报告。这是首次在人大具有法律效力的文件中明确计划、预算监督的性质、地位和有关程序。

  1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过的全国人大议事规则对审查国家计划和国家预算作了程序规定。这些规定对充分发挥专门委员会的作用、会前提前介入审查等做法,提供了法律依据。

  1999年12月25日,九届全国人大常委会第十三次会议通过了《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》;2000年3月1日,常委会第十四次会议又通过了《全国人大常委会关于加强经济工作监督的决定》。这两项决定总结实践经验,对计划、预算监督制度作了补充规定。按照预算法规定,预算调整是指在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,使原预算的总支不出超过总收入,或者举债数额增加的部分变更。因此,有的地方认为,如果既增收又增支,只要维持平衡,就可以不向常委会提交预算调整方案,结果出现编制预算方案时将收入预算尽量留有余地,执行中又尽量多收,超收部分由政府自由安排。这就容易造成监督漏洞。为了解决这一问题,全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定强调要加强对预算超收收入使用的监督,规定中央预算执行过程中,需要动用超收收入追加支出时,应当编制超收收入使用方案,由国务院财政部门及时向全国人大财经委员会和预算工作委员会通报情况,国务院应向全国人大常委会作预算超收收入安排使用情况的报告。上述决定还规定,要严格控制不同预算科目之间的资金调剂,中央预算安排的农业、教育、科技、社会保障预算资金的调减,必须经全国人大常委会审查和批准。这就增强了预算监督的针对性和可操作性。

  多年来,地方人大常委会的计划预算监督工作有许多探索和创新,在不同法律、行政法规相抵触的前提下制定了一些地方性法规,在督促政府早编预算、细编预算、编好部门预算等方面取得一定成效。广东、河北、四川、浙江等地人大常委会都有一些创造性做法。他们的主要经验是:第一,监督政府早编预算。每年3月就启动编制部门预算,到7月归总到财政,11月由政府提交给人大。第二,细编部门预算。有些部门如税务、工商、技术监督等条管部门,要求预算一直编制到乡镇一级。第三,建立专门机构,加大审查力度。深圳市人大常委会建立预算工委,使预算监督经常化、制度化、具体化,应当是预算监督的一个进步和亮点。

  监督法根据这些年各级人大常委会在这方面进行的探索和积累的经验,按照突出重点、增强实效的要求,在同预算法、审计法和关于加强中央预算审查监督的决定、关于加强经济工作监督的决定相衔接的基础上,作了全面规范。其特点有以下四条:一是规定重点审查的内容,实行重点审查。二是使“部分调整”具体化,增强可操作性。三是引入审计监督。四是规定审议反馈制度,即常委会组成人员对计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级政府研究处理,政府应当将研究处理情况向常委会提出书面报告。常委会如果对审计工作报告作出决议,本级政府应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告。地方人大结合本地情况认真执行这些规定,就有可能把人大审查、批准计划和预算从单纯“走程序”逐步变成实质性监督。
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