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地方人大常委会发展历程中重大事件点评(之三)

[日期:2012-04-18] 来源:人民网-中国人大新闻网  作者:程湘清 [字体: ]
事件回放:

  1994年7月6日,广东省八届人大常委会第九次会议审议通过了《广东省城镇房地产权登记条例》(以下简称《登记条例》),1994年9月1日起施行。该条例规定,在取得城镇国有土地使用权的前提下,改变原来的一幢房屋的权属必须由土地、房产两个部门分别登记、分别发证的办法,实行由一个部门登记发一个房地产权证的新办法,这是便民的措施,受到广大群众的拥护。然而,《登记条例》实施前夕,遇到了来自省国土厅的“狙击”。1994年8月10日和31日,广东省国土厅先后两次向全省各市、县国土局发出《情况通报》和《紧急通知》两份传真电报,说“登记条例”与国家法律“不尽一致”,要求各级国土部门在省政府或省国土厅没有发出办理土地权属登记的新通知前,房地产管理机构分设的,“一律依法按现行的土地权属发证程序办理”。“电报”发出后,在广大干部群众中产生了消极的影响,致使《登记条例》不能如期在全省实施。在广东省八届人大常委会第11次会议上,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律、法规的规定,广东省人大常委会法制工作委员会主任何碧等21名省人大常委会组成人员联名对广东省国土厅实施《登记条例》中有关问题提出质询案。经广东省人大常委会主任会议审议后列入会议议程。1994年11月12日,广东省人大常委会组成人员听取并审议了省人大常委会委员、省人大常委会法制工作委员会副主任卢荻作的关于《登记条例》实施情况的汇报。与会者对省国土厅藐视地方性法规,部门利益高于一切,将自身凌驾于立法机关和法律之上的做法表示十分的震惊和不满。1994年11月16日上午,广东省人大常委会会议厅内气氛严肃,常委会组成人员及列席会议的人员已在指定座位就座,前来旁听的也早早在后排座定。广东省人大常委会方苞副主任宣布会议开始后,广东省国土厅厅长袁征走上讲台,对省人大常委会的质询进行了19分钟的口头答复。接下来,广东省人大常委会5位委员、两位副主任先后发了言。他们对袁征的答复均感到不满意,认为国土厅的所作所为是严重的违法行为,把抵制法规的实施看成“工作上的疏忽”、“不妥当”、“不慎重”,是很不深刻的。更为严重的是在答复中没有表明国土厅改正错误的实际行动。发言者以法说理,客观地剖析了国土厅越权违法的主要表现及危害性,希望通过这次质询,国土厅能迅速改正错误,摆正位置,依法行政,行使好人民给予的权力。在当天下午的分组审议会上,委员们对袁征的答复都表示不满意。次日,常委会会议通过决议,责成受质询人在下一次常委会会议上再次作出答复,并要求省政府迅速纠正省国土厅的违法行为,责成省国土厅撤销8月10日、31日下发的《情况通报》、《紧急通知》,在全省范围内立即全面实施《广东省城镇房地产权登记条例》。会后,袁征厅长表示愿意接受省人大常委会组成人员的批评,按省人大常委会的要求,迅速改正错误。1994年11月19日,广东省人民政府发出“关于贯彻执行省人大常委会对省国土厅有关问题质询案决议的通知”,通知指出:省国土厅于8月10日和8月31日发出的《情况通报》和《紧急通知》两份传真电报,是错误的,应按省人大常委会《决议》的要求,立即撤销,并坚决贯彻执行省人大常委会通过的《广东省城镇房地产权登记条例》。各级政府和省府各直属单位都要从中吸取教训,增强法制观念,认真学习和贯彻执行国家法律和省的地方性法规,自觉接受人大的监督。要建立健全执法责任制,完善行政执法,加强执法监督,做到有法必依,依法行政。随即,广东省国土厅撤销了下发的两份电报。

  程湘请点评:

  质询制度是宪法规定的属于国家权力机关的一种重要监督制约手段。新中国的质询制度发端于1954年宪法,其第三十六条规定:“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。” 1954年地方组织法也有类似的规定,但都未规定质问的程序。“文革”期间的1975年宪法取消了质问制度。1978年宪法把“质问”改为“质询”,而且受质询机关包括最高人民法院和最高人民检察院。1982年宪法第七十三条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”这一规定有两个特点:一是授权全国人大常委会组成人员行使质询权,这有利于人大经常性监督工作的开展;二是重新明确了质询对象仅限于行政机关,即国务院及各部委。为使宪法第七十三条具有可操作性,在监督法出台之前,曾有多部法律对质询的对象、提案主体、形式等作出了规定。这些法律包括:《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》等。尤其是两个议事规则对询问和质询作了比较详细的规定,其中许多规定又对宪法作了补充:如规定质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容;提出质询案的代表或者代表团对答复质询不满意的,可以提出要求,经主席团决定,由受质询的机关再答复;常委会会议期间的质询对象除国务院及其各部委外,又增加了最高人民法院、最高人民检察院。地方人大组织法和代表法还对质询的法定人数(地方各级人大代表十人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员五人以上联名,县级人大常委会组成人员三人以上联名)、质询对象及质询程序,作了具体、详细的规定。监督法则在此基础上对质询作出全面规范。这就初步形成了有中国特色的质询制度,对加强国家权力机关在我国政治生活中的作用,更好地反映人民的意志和呼声,增强人大监督的力度和成效,具有重要意义。

  “询问”是人大代表或者常委会组成人员行使知情权的一种方式,被询问者只予以回答、解释或澄清,通常不构成对责任的追究乃至制裁。“质询”从表面上看也是行使知情权,实际上多是对不适当行为包括违法失职行为提出质询案,对被质询者是一种带责成纠正不适当行为的性质。在全国人代会上曾有过30名以上代表联名提出质询案的情况,但均未正式列入会议议程,只是让被质询者向被提出质询案的代表作一些口头解释,或当场回答代表询问。有的新闻单位按“质询”报道是不准确的。地方人大及其常委会依法行使质询权的实例比较多,一般都取得积极的监督效果。现在各级人大常委会依照监督法进行的专题询问,在一定程度上是对法定询问监督方式的创新和发展,值得很好总结经验。

  一般说,询问,是软性监督,监督的力度小,但容易实行,应当经常采用;质询,是刚性监督,力度大、影响大,是一种仅次于罢免和撤职的比较严厉的监督手段,需要做好充分准备,慎重从事。两者配合行使,刚柔相济,会取得更好的监督实效。
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